4省市广播电视台被约谈

1.治滥与广播电视节目规制

广播电影电视部和广播电影电视总局对广播电视节目的规制是广播电视法制管理的重要内容，它突出地表现在“治滥”的措施。“治滥”在中国广播电视管理中具有特定的意义，主要意思是纠正电视台滥播滥放通俗娱乐电视剧、特别是境外电视剧的现象。为此，节目规制的突出重点，一是向中心倾斜的广播电视转播体系，一是对境外节目的禁止和限制。

广播（电影）电视部和广播电影电视总局等管理部门对广播电视节目的管理是逐步严格的。在1983年10月中***中央发出的确定“四级办电视”政策的（1983）37号文件中还提出“凡是具备条件的市、县都可以根据当地的需要与可能，开办广播电台、电视台，除转播中央和省两级广播电视节目外，还可播出自办的节目，覆盖本市、县。”但在看到散乱问题的严重性之后，广播电视部于1984年作出了“市、县电视台……暂不自办文艺节目”的规定。

自始至终，对广播电视节目的规定突出地体现了保护全国性广播电视媒体和本国电视节目的宗旨。对转播，广播电影电视部屡次规定、并一再强调：地方广播电视机构的首要任务是完整传送来自中央电台的广播电视节目，比较有代表性的是：“各级广播电台、电视台、转播台、电视差转台以及有线电视台（站）和有线广播台（站）都必须以专用频道完整转播中央人民广播电台、中央电视台的第一套节目。有条件的，还应转播中央台的其他节目。在转播中央台节目时，不得插播自办节目和广告。”地方电视台不仅必须完整转播中央电视台的节目，而且必须转播广告，广播电影电视部规定：“不得任意切换中央台广告或以游动字幕等形式干扰中央台节目的完整转播”。《广播电视管理条例》中对转播也作出了原则规定。

为了保护中央一级传播媒介的内容控制权，广播电影电视部还规定地方电台“只能播出中央人民广播电台、中国国际广播电台、中央电视台的国际新闻节目和新华社的新闻电讯稿”，特别规定“严禁擅自播出从境外卫星电视收录或从其他渠道获得的广播电视国际新闻节目和国际时事政治专题节目；也不得将新华社的电讯稿配以境外卫星电视的图像进行播出。”

对境外影视节目，广播电影电视部1990年曾限定境外电视剧占电视剧播出总量的20%、在黄金时间不得超过15%，同时确认除上海、四川两个国际电视节作为引进节目的主要渠道之外，只有北京、上海、广东、福建四省市拥有引进权。

随着“亚洲卫星”和“亚太卫星”相继升空，境外华语卫星节目通过有线电视开始进入中国家庭。1994年2月，广播电影电视部规定：“各电视台每天播出的每套节目中，境外电视剧不得超过电视剧总播出时间25%，其中黄金时间（18至22时）不得超过15%。”同时，禁止电视台播出未经批准和授权的境外电视剧及合（协）拍电视剧、录像制品和从卫星地面接收设施直接接收的外国及台、港、澳地区的电视节目，等。

然而，一些电视台不仅大量接收境外加扰卫星电视节目，还擅自进口加扰卫星电视节目解码器。广播电影电视部对此严令禁止，并规定，以卫星传送的方式引进的境外电视节目限于体育、风光、科技、动画、少儿、教学、音乐等题材，不包括影视剧及综艺性节目；“不得将整个频道的境外电视节目完整地录制、播出，不得边录边播。”由于屡禁不止，广播电影电视部决定对境外影视剧实行统一审查制度，并决定自1998年1月1日起收回北京、上海、福建、广东、四川五家省级电视台原拥有的自主引进境外影视剧的特权。1997年，广播电影电视部设立卫星电视监测中心和节目视听评议机构，定期报告监测情况，公布评议结果。

由于国内卫星和有线电视频道增加，引进节目数量势必提高，对此，广播电影电视总局2000年进一步要求各地：避免集中引进同一个国家、地区或题材雷同的电视剧、从严控制宫廷和武打题材的引进剧、在19时至21时30分收视高峰时段一般不得播放引进剧、同一部引进剧不得在三个以上省级电视台上星节目频道中播放等，引进境外动画故事片则由广电总局指定或批准的机构进行。

从1992年10月开始，广播电影电视部对县电视台采取了统一供片的方法，认为这是解决节目源困难和防止乱播滥放的有效措施。1993年，统一供片的方法运用到有线电视台。自1995年起，节目管理进一步规范化，凡经广播电影电视部批准引进的境外有线电视节目，均需在节目片首打出社会管理司批复文号。境外影视节目统一进口。成立于1984年的中央电视台下属中国国际电视总公司目前是国家广播电影电视总局和国家政权局认定的唯一经营电视节目版权国际交易的公司，也是大陆唯一经政府批准的从事境外卫星节目代理业务的公司。中国国际电视总公司通过省级电视供片机构统一向全国供片——主要发行引进的影视节目，也附带发行国产电视节目，类似辛迪加节目销售和发行公司。

2．治散与广播电视机构规制

“治散”在中国广播电视规制中也具有特定的含义，即，通过机构治理手段解决广播电视传播的散、滥问题。最终，“治散”政策以重组方式实现了广播电视机构的合并。这也是在媒介环境发生重大变化的条件下规制机构一步步产生的对策。

1）治理整顿散滥现象

从20世纪80年代开始，家用录像机（VCR）、家用激光视盘（VCD）机、数字激光视盘（DVD）机陆续问世。90年代中期，原本分散经营的中国有线电视网络开始按照行政区域的组织结构逐步联网发行，有线电视节目需求大增。

随着1994年“亚太一号”卫星升空，亚洲电视频道资源大增。1996年1月，中央电视台正式开办了体育、电影等加密播出的卫星频道。早在80年代末期，从中国的边远地区云南、贵州、新疆、西藏开始，省级电视台尝试以卫星方式传输节目。1999年后，全部省级电视台都上了星，它们成为中央电视台潜在的竞争对手。

在日趋开放的环境中，也是在商业竞争的压力下，基层电视台、站变得无所顾忌起来，不仅大量播放唾手可得的境外卫星电视节目，甚至出现擅自建站、办台现象；广播电视系统外的一些行业，也有意染指这一利润丰厚的垄断领域，并出现与私营资本及境外资本联合办有线电视台、设有线电视网的动向。而这些，是广播电视政策所不允许的。特别是，1998年广播电影电视部改为广播电影电视总局后，由于改组时将网络的技术管理和设施建设移交信息产业部，电信和广电部门就双方均可能介入的新媒介开发领域产生了利益冲突。新的问题与旧的矛盾纠结在一起，管理变得日益复杂和艰巨。

此时，在整个新闻传播领域，计划经济时代有条不紊的现象均已不复存在。于是，1996年12月，中***中央办公厅、国务院办公厅发布通知，要求加强对新闻出版、广播电视业的管理，强调广播电视业的治理“重点解决擅自建台、重复设台和乱播滥放的问题”。这份（1996）37号文件奠定了广播电影电视治理整顿的基调。

广播电影电视部于1997年开始“治滥治散”的工作，在有关文件中规定：非广播电视行业不得从事广播电视播出；要加强对境外广播电视节目的引进和播出管理；加强对国内广播电视节目制作、发行和播出的管理。经过一年时间的治理整顿，初步遏制了乱播滥放节目、乱设有线电视台网、乱开播出前端等散滥现象。

广播电影电视总局1998年诞生后，职能侧重对机构的审核管理和对媒介传播内容的监督，法规成为广播电视管理的主要工具和重要武器。此时世界上媒介合并成风。广播电影电视建立集团的工作也提上议事日程。

2）广电机构整合与集团化

中国电视媒介的整合基本上是在行政力量的推动下实现的。中国广播电视行业的整合与集团化经历了一个逐步加快的过程。

早在1994年，广播电影电视部发现，一部分地区在有线电视系统中***缆传送有线广播和有线电视节目，效果很好。于是，决定对申请设立的所有有线电视新台，都称为“有线广播电视台”。有线行业开始以电视为中心进行合并。

1997年，在治理整顿散滥现象时，广播电影电视部合并广播电视播出机构，规定地区政府所在地的城市只设一级（而不是两级）播出机构；县级广播电视播出机构三台（广播电台、电视台、有线电视台）合并；县级教育电视台和收转台也与当地广播电视台站合并；市区一级不设广播电视播出机构；企事业有线电视台改为站，逐步与行政区台联网。两年后广播电影电视总局检查，成效显著：“比治理前实际存在的播出机构数量减少了68%。”

2000年年底广播电影电视总局进一步规定，同一地区的有线广播电视台均并入无线电视台，成为一个播出实体，并对各频道的节目设置进行统一规划和调整。合并以后的省级电视台将有线电视频道包括在内，2001年7月1日以后，有线电视台的机构和呼号便不存在了。合并以后的市级广播电视台只允许保留一个电视频道；县级广播电视台不再独自开办电视频道，而在省级电视台提供节目的公***频道中获得一定的时段，播出少量自办的新闻、专题和文艺节目。

2001年12月6日，中国广播电影电视集团在广播电影电视部及其所管理的全部媒介和产业的基础上诞生。广播电影电视总局对广电整合与集团化的设想是“广播、电视、电影三位一体；有线、无线、教育三台合并；省、市（地）、县三级贯通”。总体说来，虽然集团化整合的动作迄今并不明显，但广播电视系统的机构合并工作是卓有成效的。

有许多评论分析说，现在的合并措施是停止“四级办电视”的政策了，其实，在“四级”电视体系中，中央提供广播电视节目供地方转播的方式从一开始便是广播电视部的既定政策。只是通过多年的实践、尝试和探索，在既定政策执行不力的情况下，最终采取了“规制加行政”的管理措施强力推行，并取得成功。实际上，现在的“四级办电视”的方式，也就是中央节目为主、省级节目为辅、地市级节目适当存在加极小一部分县级节目的内容，才符合（或者说正符合）广播电视部当初的制度设想。

1999年前后，制播分离是中国电视界的热门话题。此后，制播制度的改革逐步推开，媒介播放、市场制作成为通行的广播电视节目架构。在此前后，大众化电视剧和综艺类娱乐节目基本上都实行市场化运作了。

3.制播改革与影视节目制作规制

在所有电视节目中，电视剧最先开始市场化。自从四级办电视开始，对电视节目、特别是电视剧的需求大量增加。于是，社会上出现了专门从事电视剧制作的机构。这些机构中，有一些是由电影、戏剧等演艺单位派生出来的比较正规的节目制作单位，逐步成为各单位的电视剧制作部（中心）；也有一些非文艺行业的大企业事业单位，投资拍摄反映本行业故事的电视剧；更有一些专门靠拉赞助拍电视剧牟利的“草台班子”。电视剧的质量良莠不齐。经过10年市场的筛选和淘汰，一批较有经济和艺术实力的机构逐步占领了市场。

1993年，中国经济加速市场化。广播电影电视部提出，对进入中央电视台黄金时间播出的一年360集电视剧首先实行“优质优价优播”的原则。电视剧市场顷刻兴旺起来。而在此之前，电视剧交易大多实行无偿交换或者低价购买的方式，商业化操作不成气候。

随着境外境内卫星频道的开播，对影视节目需求量的增加再一次促进了节目源的开发。各种经济成份的电视节目制作机构应运而生。中国大众的文化生活极大地丰富，同时，也更加分散多元了。不过，随着跨境接触越来越多，缺乏节目制作能力和综合竞争能力、特别是缺少资金的影视制作机构开始转向外部寻求合作，合拍、协拍的情况也越来越多，外资逐步进入中国电视节目市场。

广播电影电视部对制作机构的管理重心在社会机构、民营机构、境外机构。

早在1986年，针对拍摄电视剧的草台班子泛滥成灾的状况，广播电影电视部便开始实行电视剧制作许可证制度。规定电视剧制作许可证分长期的和临时的两种，临时许可证只限所申报的剧目使用，无许可证的单位，无权制作电视剧及录像制品。[xlviii]获得长期许可证的主要是影视艺术单位，对系统外的机构制作电视剧是限制的，对私人，特别是境外机构则严加禁止。

卫星电视发展起来后，广播电影电视部开始加紧对影视制作机构、特别是在境内以联合制作、协作制作、委托制作等方式制作电视剧（录像片）的行为进行管理，授权部社会管理司审批设立各类影视制作经营机构。广播电影电视总局社会管理司从1998年11月1日起核发《广播电视节目制作经营许可证》和《电视剧制作许可证》。从2000年1月1日起，又对所有经过审查通过的电视剧（包括国产电视剧、合拍剧、引进剧）一律核发由广电总局统一印制的《电视剧发行许可证》。对电视剧管理最权威的行政规章是广播电影电视总局2000年6月15日发布的《电视剧管理规定》（总局令第2号）。其中规定“禁止出租、出卖、转让、或变相转让电视剧各类许可证。”

虽然广播电影电视部仍严格限定合拍电视剧的境内制作机构的资格，包括对私营机构和境外机构的限制，并要求对合拍剧的题材、长度、题材进行宏观调控，打击“假合拍”等违纪行为；但随着对外交流的增加，这种管理是逐步放宽的。

“取消规制”（deregulation）是世界性的广播电视媒介潮流。中国加入世界贸易组织，预示着中国市场的进一步开放。不管愿意不愿意，不管可以采取哪些合情合理合法的预防和拖延措施，未来中国的广播电视终究会在相当大的程度上放开市场。对此，人们几乎不再怀疑。

事实上，中国在开放电视市场方面已经有所动作。一个引人注目的例子是境外电视在中国内地的落地。长期以来，对境外节目及民营资本进入中国广播电视市场，广播电影电视管理部门的传统政策是——禁止。但在实践中，常常有公开、半公开的违规行为，出让制作播出特许权的方式也屡见不鲜。有的违规地方机构遭受处理；有的则随着政策的放宽，变非法为合法。

随着中国进入WTO，广播电影电视总局在2001年12月《关于广播影视集团融资的实施细则（试行）》中除了规定广播电台、电视台及频道、频率等新闻媒体由国家主办经营，不得吸收境外资本和私人资本，只能经批准吸收新闻出版、广播影视其他单位的资金进行节目制作、项目合作之外，对电视剧制作机构、电影行业、广播影视报刊的发行、广播电视新闻网站、广播电视传输网络都在一定程度上允许吸收广播影视系统外资本、国营体制外私人资本、境外资本参与经营了。

在最敏感、也最要紧的卫星电视领域，规制政策也在一步步放开。广播电影电视部从1996年开始审批境外卫星电视频道的落地申请，限于星级宾馆、涉外单位等。广播电影电视总局则已经正式改变完全禁止的政策，在2001年2月1日开始施行的《境外卫星电视频道落地审批管理暂行办法》中规定每年审批一次境外卫星电视的落地申请。2002年，境外国际传媒机构的凤凰、华娱、星空、亚视等卫星电视台先后获准在中国广东部分地区落地。这件事情象征的意义远远大于实际的传播效果。它说明，中国的广播电视管理将进一步国际化、法制化。

4．对中国广播电视规制的展望与评价

随着市场经济的发展和政治体制的改革，随着日益增加的国际交往，中国正在进入法制社会。“依法治国”的思想深入人心。现在，从理论上说，法律已经成为社会行为的主要裁判依据；合法性成为一切规范的前提。不管哪个是因，哪个是果，单纯行政力量的下降和法规地位的上升是在中国目前同时发生的现象。除了法律，没有任何其他权威是无可置疑的——无论是红头文件、还是首长讲话。这是朝着更理性社会的进步，它必将推进中国社会的民主进程。

在实践中，法规管理的进步也是明显的。首先，是法规向社会公开了，有关方面和普通公民照章办事有了依据，改变了以往内部规则不易掌握和口说为凭、“谁官大听谁的”这些人治现象。其次，是规范的条文更加明确了，语言也较为规范了，有助于克服层层转达中“口传心授”渗透率低、准确性差、流通成本高的缺点，便于公众了解、理解和监督，在社会层面的操作性增强了。

然而，纵观中国广播电视传媒的法制进展，仍然存在一个明显的特征：诸多规制还是在法规包装下的行政管理。中国传统法律制度中重律而轻法、重管理而轻权益的思想根深蒂固。由此产生出以下一些问题：

1. 法规本身的缺陷。广播电视规范性文件仍然停留在较低的“规制”层次，还不是真正意义上的全面的法制。表现在形式上，就是大多数规制属于限制性的“义务”；而不是保障性的“权利”。例如，迄今仍然没有专门的广播电视法明确、具体地规定公民的传播自由权利，特别是，缺乏有效保护公民的知情权、监督权和大众媒介的采访权、报道权的规定。一旦遭遇不测（而在当今社会中，此种意料之外的事件越来越多），立即导致重大危机和严重后果，例如2003年春夏之交的“非典”疫情。

2. 立法程序的不足。在法规管理部门关于立法程序的规定中，只包括内部工作的技术性程序，而没有公众和社会群体参与、辩论和监督的“听证”机会，也就是说，公***规范和政策产生于非公***的程序，“系统内”、“体制内”的特点依然鲜明。而在真正的法治社会，法规的制定应该也必须具有严格的程序，包括民主的参与。缺乏民意基础和未经反复辩论而产生的规制漏洞很多；这样的规则也必然是缺少权威和低信度的。公众对这样的法规缺少了解和尊重，甚至乐于看到它们被废除。

3. 法规实施的问题。在实施规制中传统的弊病依然存在。例如，目前的规制集中于管理；但由于缺乏应有的法律权威性，必须依靠行政指令三令五申、反复推行，才能奏效。在缺少行业道德准则等***识性伦理基础和公***立法程序的情况下，大胆的下级部门常常预测某些规范必将改变，而在利益驱动下尝试先行突破。普通公民则与法规的制订无缘，因而不可能充分地享受各项权利，更难以运用法规武器自我保护。而且，法规管理中还时有倒退的现象，如某些导致低效率的行政干预和过度保护垄断经营的行政操作，等等。在广播电视集团化的操作中，这种现象比较明显。