美国总统能任意发动战争吗

浅析美国总统的战争权

2002年10月11日，美国国会众参两院不顾国际社会强烈反对，先后通过了授权美国总 统布什对伊拉克发动军事打击的决议。这样，美国国会经过不到3天的辩论，就授权布 什以“必要且合适的方式(1)保卫美国的国家安全免受伊拉克的持续威胁，(2)执行联合 国安理会所有相关决议”[1]。所谓“必要且合适的方式”其实也就是授予了美国总统 布什对伊拉克发动战争的权力。而在美国的国内政治中，战争权问题一直是美国国会与 总统间长期争论不休的主要问题之一。

一、美国宪法对战争权力的分配

美国宪法第1条第2款规定：“总统是合众国陆海军总司令”，总统有权委任军官、统 率和指挥武装力量。但宪法第1条第8款同时又规定：“国会具有下列权力……筹划合众 国国防……宣战……建立陆军并提供给养……装备海军并维持补给……制定统辖陆、海 军的条例。”将战争权分配给总统和国会，美国宪法的这种结构性安排体现了美国制宪 者所尊崇的权力制衡原则，但总***只有4300个单词的美国宪法在战争权问题上语焉不详 ，这也为美国总统与国会之间的长期争吵埋下了伏笔。

从当初宪法制定者们的意图来看，限制总统的战争权应该是宪法关于战争权归属安排 的主要精神。在阐明新制定的宪法时，联邦政府的文件对总统的战争决策权作了限定性 的解释，其大意就是总统拥有的制定战争决策的权力之不过是在国会事实旨在抵御外来 突然侵略的战争而已。宪法制定者的本意是使总统成为“最高的陆军将领和最高的海军 将领”[2]。“处于‘最高位置’的陆军将领和海军将领不决定动用部队的实际目的； 他们指挥部队是在执行别人所制定的政策。”[3]美国宪法之父麦迪逊就认为：“行政 部门是最热心于战争而且最易于发动战争的权力部门。故此，经过仔细考虑，[宪法]将 战争问题赋予立法部门解决。”[4](P.354)在宪法颁布两年后的1789年，在致杰斐逊的 一封信中，麦迪逊难掩欣慰之情地说：“我们已成功地找到了一条限制战争的途径，即 通过把进行战争的权力从行政部门转到立法部门，从花费者手中转到付帐者手中”。[5 ](P.548)美国制宪者的这种限制总统权的思想缘起于对当时欧洲大陆诸国君主权力过大 因而战争频仍的反思。当然，这种限制是以不损害总统的应急能力为前提的，基于此， 宪法草案特意将赋予国会的“发动”战争的权力被改为“宣布”战争的权力。但是，这 个前提又对国会的权力构成了反制衡，也成了以后总统战争权逐步扩张的渊薮。

二、美国总统战争权的扩张

美国建国后不久即走上了对外扩张的道路，也逐步由一个偏居北美大陆一隅的撮尔小 邦发展成为世界首屈一指的超级大国，伴随这一过程的是对外一次次的征战杀伐和由此 带来的总统战争权的膨胀。

1846年，自命为扩张主义者的美国第十一任总统詹姆斯.波尔克以保护得克萨斯的边界 要求为借口，发动美墨战争并抢占得克萨斯，在造成既成事实后才由国会通过了宣战法 案。尽管波尔克总统曾在就职演说中信誓旦旦的宣称“我最关心的是以宪法的真正精神 来管理政府，决不擅用宪法条文中没有特别认可或明确表示的权力”。[6](P.93)但毫 无疑问，他所发起的美墨战争在美国历史上开了这样一个先例：总统挑起战争而国会予 以承认。在一个宪法异常简约而重视习惯和先例的国家里，这样的事件对后来者巨大的 参照作用不言而喻。

在此后的历次战争中，时任总统都以“战争措施”的名义使自身的战争权力得以大规 模扩张。内战时期，林肯总统仅仅根据它的战争权力就发布了一个公告，使当时正在武 装反对联邦政府的一切地方的奴隶获得自由，而在平时，无论总统和国会都无权对各州 合法存在的奴隶制横加干涉。二战期间罗斯福总统在美国对日德宣战之前便事实上站在 了同盟国一边，在战争期间为了赢得战争拥有了异常广泛的权力，成了所谓的“帝王式 总统”，大大加强了对武装力量的控制权，而这一切几乎丝毫不容国会置喙。

二战以后，在东西方冷战的大背景下，遏制***产主义扩张成为美国朝野的***识，总统 藉此拥有了几乎可以自由行动的权力，巩固了其在战争权力上的强势地位。杜鲁门未经 国会宣战便大规模介入朝鲜战争，艾森豪威尔未经授权就向黎巴嫩派遣军队，而肯尼迪 下令封锁古巴、约翰逊号令50余万美军开入越南同样没有国会的授权。此时的国会不仅 在争取战争权方面节节退让，而且几乎连争取参与的勇气都丧失了。参议院外事委员会 主席威廉.富布赖特就曾在1962年说：“就现行美国外交政策的要求来说，我们给总统 的权力太少，妨碍他的工作”。[7](P.3)越南战争被后人称为“总统的战争”，便是对 这种总统几乎独揽战争权现象的描绘纵观美国建国以来200余年的历史，同其他国家的 武装冲突不下200次，但真正如宪法规定的那样由国会宣战的只有区区5次，即1812年的 英美战争、1846年的美墨战争、1899年的美西战争和两次世界大战。历史清楚的表明， 绝大多数战争都是“总统的战争”，而且即使是经国会宣战的战争，总统的主导作用也 是强有力的。

三、1973年的“战争权力决议”

美国陷入越南战争的泥沼，损失惨重，美国国内的反战情绪日益高涨。越南战争也在 一定程度上反映了总统几乎不受限制的战争权的弊端。在这种气氛中，国会的态度开始 强硬起来。1973年11月7日，国会终于推翻尼克松总统的否决，通过了限制总统战争权 力的“战争权力决议”。其主要内容有：1.只有在国会宣战、专门立法授权和美国本土 、属地、美国武装力量遭到攻击及援救处于危险之中的国外美国公民时，总统才可以把 美国武装力量投入战斗；2.总统必须在把美国武装力量投入战斗后48小时内向国会递交 书面报告，证明必须动用军队的理由、动用军队的宪法和法律根据，估计冲突的范围和 时间；3.美国军队必须在总统向国会递交书面报告60天内撤出，除非国会已经宣战，或 以特别法批准动用军队，或延长60天期限，或由于美国本土遭到攻击而无法集合，在确 有必要时，总统可以把军队的使用期限延长30天；4.国会随时可以通过一项不经总统签 署即可生效的两院***同决议案，以终止美国军队的军事行动；5.要求总统尽可能在派军 队到国外作战以前同国会协商；6.总统必须每隔6个月向国会汇报一次。

1973年的“战争权力决议”试图纠正历史上形成的美国总统决定战争的权力的增长， 它强调宪法赋予国会的宣战权，国会还试图分享战争的决策权，其目的在于“满足美国 制宪者的意愿，保证国会和总统***同裁定是否在国外冲突局势中派遣美国武装力量。” [8](P.292)1973年的“战争权力决议”确实带给国会在战争权力方面一丝复兴的迹象， 此后，总统必须慎重决定在何时何地以何种方式使用武力，在一定意义上对总统形成了 制宪者所希望看到的制约。但这难以从根本上撼动总统在战争权力上的主导地位。

从实践上看，自1973年以来，美国总统在涉及“战争权力决议”的情况下使用武力进 行对外干涉达20余次，包括解救伊朗人质、轰炸利比亚、入侵格林纳达和巴拿马、海湾 战争等等。在上述事件中，总统无一例外都是在国会未参与的前提下派遣军队的，即使 在军队已投入战斗的情势下，国会的影响也相当有限。只要行动取得成功，议员们便满 足于总统事后向国会的通报。1973年的“战争权力决议”在限制总统战争权方面作用有 限是有一定原因的。首先，国会不敢也不能剥夺总统的军事自主权，正如决议的主要倡 议者和起草人雅各布.K·贾维茨所说：“国会无意破坏总统保护美国对付外来袭击的能 力。”[9](P.15)因此，国会自身在限制总统的战争权方面就意志不足，其直接后果反 映在“战争权力决议”上就是措辞含糊。最后，三权之一的司法部门也对“战争权力决 议”的效力起到了限制作用。1983年，最高法院在审理一案例时论述到：除一些特殊情 况如弹劾总统、批准条约外，国会在立法和制定规章时必须遵守传统程序。这意味着， 如果没有总统的签署，国会的决议可能是违宪的，因而对总统没有约束力。事实上，20 世纪70年代以来的历任总统从来没有承认“战争权力决议”的合法性。

总之，“战争权力决议”赋予了国会限制总统战争权的一些潜在权力，但其象征意义 大于其实际效果。只要总统发动的战争能够迅速的取胜，没有人介意它是否取得了国会 的授权。

四、总统战争权的性质与扩张原因

除了总统与国会在有关战争权力方面的相互作用外，总统战争权力本身的性质是什么 呢?主张对总统战争权力作广义解释的人士总是强调习惯和惯例，因为作为总统战争权 力渊源的美国宪法也是不断的“为解释所发展，判例所修饰，风俗习惯所扩张”[10](P .35)的。而许多由习惯和惯例所支持的历史证据表明，总统可单方面采取行动以维持中 立和保护海外美国公民，并拥有一种在“紧急情况下”采取行动的界限不明的权力。

战争有其自身特殊的性质，特别如古巴导弹危机、“9.11”恐怖袭击等重大的紧急事 件需要的是迅速的反应，不可能等待国会山上冗长的辩论结果。在战争进程中，也往往 需要秘密行事，往往需要动用更多的国家资源，因此越是攸关美国生存的重大战争，总 统便会获得更大、“帝王般的总统”权力，林肯在内战时期，罗斯福在二战期间的举措 足以说明这一点。在“柯蒂斯—赖特案”中，萨瑟兰大法官特别提出，总统获取信息、 保守秘密和对事件作出迅速反应的能力，决定了他必须具有不依赖国会授权而在外交方 面相机行事的权力，而恰恰是这种权力，导致了总统战争权的不断扩大。

国内政治也有利于总统战争权的扩张。国内情绪和舆论对外交决策有重大影响。而总 的来说，总统在利用传播媒介以左右舆论、控制公众情绪方面占有明显优势。美国历史 上有一个引人瞩目的现象：几乎每一次对外战争都几乎得到了国民和公众舆论的狂热支 持，民众、精英“团结在国旗的周围”，记者们也成了总统政策的传声筒，而总统也享 用着平时难以想象的高支持率。踉仓上台的小布什的支持率在“9.11”事件之初由当初 的不到半数飘升至90%便是最近的例子。在这种情况下，总统挟民意而行集权，也是势 所必然。

宪法曾将财权赋予国会，以期能对总统的行为进行有效的制约。但在实践中，国会却 发现这种权力是把双刃剑，运用不好很可能伤及自身。首先，战争问题往往容易演变为 单纯的爱国主义问题，反对总统发起的战争往往不得不背负不忠于国家的恶名。再者， 国会可能会因拒绝拨款而被指责从士兵手中夺走武器弹药，人们会说“你尽管可以说这 场特定的战争是错误的，但你通过投票来剥夺战场上士兵保卫自己的武器总是不对的” 。[11](P.113)显然，这个罪名是议员们无法承担的。

历史的看，美国总统在战争权上的主导作用是逐步确立的，是一种历史的必然。宪法 颁布后最初的一段时间，掌控立法权的国会曾经是美国政治生活的主导者，但即使在当 时在采取冒战争危险的行动时，技术便修改了宪法。应该说，简约的美国宪法对战争权 的弹性化解释给总统权力的增长留下了足够的空间，美国国力的增强，国际关系的复杂 多变都是美国总统战争权的扩张的深层次动因，尤其在国际形势更趋复杂的全球化时代 更是如此。

五、美国总统战争权的未来

9.11恐怖袭击事件清楚地表明，以国际恐怖主义为代表的非传统安全问题对美国的挑 战呈日趋上升之势，这也对美国决策者迅捷的反应能力提出了更高的要求，也为总统战 争权的持续扩张提供了契机。“9.11”事件以后，反恐成为美国国家安全战略的核心， 美国小布什政府推出的“先发制人”战略，进一步降低了其发动战争的门槛，这也是总 统战争权扩张的又一实例。可以相信的是，在应对新的安全挑战的过程中，总统的战争 权有继续扩张的动力，而没有削弱的可能。

如今，美国及其盟国发动的伊拉克战争已经结束，但它对国际法和国际秩序的冲击却 正在逐步显现。从国际法角度看，伊拉克战争产生的后果是严重的。美英对伊采取军事 行动的行为违背了《联合国宪章》的“禁止使用武力或以武力相威胁”原则完全是违法 的单边行为，也对国际法的秩序造成了极大的冲击。尤其美国作为联合国安理会五大常 任理事国之一，置联合国、国际法于不顾单方面打击一个主权国家的行为和做法，无疑 使得国际法和联合国在世界人民心目中的威信和权威摇摇欲坠。而对其它国家和地区的 民众来说，联合国和国际社会无力制约美国单边主义的现实，也会使他们对法律和世界 和平的信念产生不可避免的动摇。