中国红十字会的定位

这两条脉络揭示出中国红十字会官办慈善的双重身份。为何中国红十字会的架构如此独特？它究竟应该是个官方慈善组织，还是个独立的民间组织？它对权力的垄断及与商业的结盟，是否符合国际红十字会的传统和价值观？

官办的“民间慈善组织”

“慈善业有现代的慈善规则，比如收取行政管理费用。但公务员是吃财政饭的，一分钱也不能收。我们把两者弄到一起，就出来一个很古怪的东西。”

“红十字与红新月运动”(在伊斯兰教国家，因宗教原因称为“红新月运动”)是全世界组织最庞大的公益慈善组织，由瑞士银行家亨利·杜南创立于1864年。其起源是缘于亨利·杜南发现战争的伤员和战俘无人救援，发起了这一民间、中立的伤兵救援组织。

红十字国际委员会(ICRC)东亚区传播主管 Divid Pierre Marquet先生告诉南方周末记者，和平时期全球红十字与红新月运动下一***有三大组织：沿袭红会传统的战俘人道协助使命的红十字国际委员会，他们仍活跃在局部战争地区；各自独立的186个国家的红十字会、红新月会体系；以及协调各国红会、组织跨国救援的红会国际联合会。

自建立之初，红十字运动便确定了人道、公正、中立、独立、志愿服务、统一、普遍的基本原则，其含义是从人道精神出发，不因国籍、种族、宗教信仰、阶级偏见和政治见解而有所歧视，任何时候不参与带有政治、种族、宗教或意识形态的争论；各国红十字会，是本国政府的人道助手，但必须保持独立；且该运动是志愿运动，绝不期望以任何方式渔利。

也即是说，从创立之初，红十字运动便刻意与各种政治力量和商业力量保持距离，试图“中立”、“独立”于政府之外。而为表示对红十字运动这一超然属性的支持，各国红十字会虽属于民间组织，其“名誉主席”却通常由国家元首或皇室代表担任。

长达半个世纪的和平时期，使公益慈善事业成为各国红十字会行使的主要职能。中国红会概莫能外。但在中国，本应属于民间组织的红十字会却已异化为一种与权力体系结合甚密的官办组织。

中国红十字会总会属国务院直属的副部级单位，中国红会从中央到县乡一级，层层与政府体系接驳。其名誉会长是当地政府的一把手，会长是政府主管文教的行政副手，大部分理事由政府部门及国有企业的负责人兼任。各级红会的负责人由政府任免。每年红会接受财政拨款近3亿元(2007年数据)，与其接受捐赠收入相当。各级红十字会的经费收支情况只需向理事会负责。

中国的公益组织分为三种，一种是基金会，又分为公募或非公募性质；一种是会员制社团；第三种是民办非企业单位。中红会属于第二种的人民团体，同类社团还有工会、妇联等。但红十字在行政体系的坐标中，实际却比一般事业单位更加“行政化”。因为它按政府机关行政序列定级，其正式聘任的工作人员属于“参照公务员”编制，按国家公务员的15级科层行政级别定级。比如红十字会会长享有副部级待遇，县红十字会则挂靠在卫生局下，为科级单位。

据中红会官网上的最新统计数据，截至2007年，全国红会(不包括港澳台分会)***有编制人数7774人，其中专职人数为6745人。西南某县的一位红十字会副会长告诉南方周末记者，该县红会主要与当地政府打交道，不怎么与上级红会打交道，和红十字基金会从未打过交道。每年，该县红会的活动经费大概数万元，“找每个理事单位报销一点就够了”。

而在法律形式上，红会面对社会募款又以公募基金的形式出现。既是政府又是慈善组织，“慈善业有现代的慈善规则，比如收取行政管理费用。但公务员是吃财政饭的，一分钱也不能收。我们把两者弄到一起，就出来一个很古怪的东西。”民政部慈善促进司原司长王振耀对南方周末记者说。

王振耀告诉南方周末记者，红十字会实际是中国计划经济体制历史上唯一保留下来的“非政府组织”，新中国成立后，几乎所有的NGO如“育婴堂”、“寡妇堂”等，都在1950年代的社会主义改造中被取缔了。而由于红会的国际地位和当时接收红会时的承诺，它被保留下来，但随后就被计划经济时期“普照之光”给行政化了。“几十年之后，这套体系已经积重难返，现在要让它转型是一个非常大的挑战。”王振耀说。

另一个重要原因是，“政府认为财政拨款不能随便交给民间组织去用，要保持对钱的控制力。”一位民间NGO人士对南方周末记者说。

大道未开，小道就乱

垄断了公募牌照的中红会，一方面没有动力去主动募款，因为旗下二级基金所募款项都托管于其账户之上；另一方面也没有动力去有效率地使用善款，或使善款保值增值，因为它没有竞争压力。

中国法律规定，民间个人、公司或社团要从事公募性公益慈善事业，必须挂靠在红十字会下面作为二级专项基金，且没有独立账户和法人资格，资金使用受到红会的严格控制。真正有心做慈善的民间力量，则需要突破重重政策限制，到红总会去求情“拜衙门”，才能打通此道。这一制度安排被业内专家戏称为“只许皇恩浩荡，不许民间行善”。

在其他国家，民间公益慈善的门槛远没有中国这么高。在很多国家，个人或家庭就可以发起注册一个基金会去募捐、行善。其信用完全依赖于它履行对捐款人承诺的程度。“在中国，大道未开，所以小道就乱了。”王振耀说。

垄断了公募牌照的中红会，一方面没有动力去主动募款，因为旗下二级基金所募款项都托管于其账户之上；另一方面也没有动力去有效率地使用善款，或使善款保值增值，因为它没有竞争压力。这在中红会旗下红基会的逐年年报上也得到体现，其善款的投资收益连年为零；且账上的净资产总额已经由2007年的约1.5亿元，沉积至2009年的约7.7亿元。

红会掌握了大量政府资源，又垄断公益慈善牌照，给权力寻租创造了可能。一些商人打着公益慈善的幌子与红会合作，实际是看重红会背靠的大树。郭美美事件中，天略集团前员工即爆料说，天略慈善捐赠的目的是为了获得政府的支持，与政府系统搭上关系。

一位不愿具名的某基金会人士对南方周末记者说，个别红总会的人下到地方，“就跟发改委官员似的待遇”。

改革开放后，为规范公益慈善事业，中国引入国际上的现代基金会管理机制。1994年，中国红会直属基金——红十字基金会在民政部注册登记成立。但红十字总会原有的公募资格和公募牌照资源，由于体制原因并没有被同时取消。由此，中国有了红十字会和红十字基金会两个具有独立公募资格的组织。这在全世界各国红十字会中，也属罕见。

而且，国务院直接领导的红十字会比红基会具有更大的自由度，其直属分会和直属基金的设立只需由中国红十字总会审批生效，无需基金会主管机构民政部批准。